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法治护安澜  明珠耀泾渭

——《咸阳市东庄水库库区周边管理条例》立法综述

《咸阳市东庄水库库区周边管理条例》特色鲜明、务实管用、站位高远，具有重大战略意义，标志着咸阳以法治方式落实黄河国家战略、守护区域水安全迈出了关键一步。

5月28日，经陕西省第十四届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，《咸阳市东庄水库库区周边管理条例》（以下简称《条例》）将于2025年9月1日起施行。这是咸阳市生态文明建设立法领域取得的又一硕果。

习近平总书记“要把黄河流域生态保护作为陕西高质量发展的基准线”的殷殷嘱托，为陕西擘画了发展蓝图。东庄水利枢纽工程位于黄河二级支流泾河末端，是国务院确定的172项节水供水重大水利工程之一，也是目前全国唯一在建、具备调水调沙功能的大型水利枢纽，是黄河流域生态保护和高质量发展的生动实践。《条例》的制定出台，正是咸阳市深刻领会、坚决贯彻中央决策部署，为守护这一战略工程、民生工程、生态工程所提供的坚实法治保障。

破题：“小切口”立法护航“大战略”

在九曲蜿蜒的泾河下游，即将镶嵌一颗美丽的“明珠”—东庄水库。它的坝址控制泾河流域面积4.31万km3，占泾河流域面积的95％，建成后将成为陕西省库容最大、坝高最高、单体投资规模最大的水利工程，成为渭河防洪体系的定海神针、黄河水沙调控的枢纽支点、关中城乡发展的命脉水源，战略地位举足轻重。随着2025年年底水库蓄水在即，如何杜绝库区周边的乱占乱搭乱建，如何规范库区周边的建设行为，如何有效保护水库饮用水水源地生态安全等问题，成为库区环境保护工作面临的新课题。

2024年7月，陕西省人大常委会负责同志带队实地查看东庄水库主体工程建设进展，并召开专题座谈会，提出通过地方立法保障库区周边生态安全的工作要求。与此同时，咸阳市人大常委会也已将泾河流域生态治理立法调研列入2024年工作要点，并在立法调研过程中实地考察了东庄水库建设情况。省市两级人大通过立法保障泾河流域生态环境的“不谋而合”，明确了立法的方向和路径，通过深入调研与科学论证，将泾河流域生态治理这一“鸿篇巨制”切成“章回小说”，摒弃“大而全”，聚焦“小而精”，以“东庄水库库区周边管理”这一精准立法“小切口”破题，确保地方性法规与上位法精神一致、内容互补。这既是对省人大常委会关于属地立法工作要求的积极回应，更是咸阳探索地方特色实现流域保护法治路径的创新实践。在省市两级人大高效联动、厘清权限边界后，咸阳市委迅速批复将该项立法增列为2024年立法计划项目，迈出以法治力量守护“渭北明珠”的坚实一步。

集智：民意沃土培育法治“活水”

立法乃精密之器，非集众智不能成良法。面对立法领域广、专业性强的挑战，咸阳市人大常委会主要负责同志召开专项会议，系统部署条例起草工作，通过建立“任务分解、时序管控、组织保障、责任传导”联动机制，严格遵循《陕西省地方立法条例》对立法程序的要求，实行清单化管理、节点化推进，确保实现立法质量与效率的有机统一。2024年10月，咸阳市人大常委会成立由分管副主任和政府分管副市长为组长，司法、水利、生态环境等14个部门为成员单位的立法专班。以“双组长”“立法专班”组织形式开展立法工作，大幅提升了立法质效。

专班运转如精密的齿轮：“立法协调会—实地调研—草案论证”循环往复。每月召开全体会议，研究解决起草工作中的重点问题，专题召开业务骨干起草会议，立法推进紧凑而有序。专班4次深入库区山水之间，足迹遍布库区周边县市、巍巍大坝、水源要地、移民新居等，于现场丈量边界，于一线倾听诉求。咸阳市人大常委会广开言路，多次组织部门研究、专家论证、代表审议，在立法主线划定、管理范围界定、职责分工厘清等关键问题上凝聚最大共识，充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的主导作用。

集万民之智，方成善治之基。起草审议过程中，草案4次发送60余家相关单位；两度通过“咸阳人大”公众号、政府官网等平台公开问计于民；召开6场征求意见座谈会，汇聚各界声音。最终，62条沾泥土、带露珠的“金点子”从基层涌流：在淳化县十里塬村立法联系点，村民热议“库区周边管理范围的划定要接地气，在保护范围内要禁止放牧、挖沙，取土等行为”；立法咨询专家围绕“在国家法律法规无明确规定的情况下，应当以何种标准和外延科学地确定周边的具体管理范围”深入探讨、反复论证；在市人大常委会的庄严会场，代表们为移民“稳得住、能致富”的生态补偿机制、为库区周边空间保护和建设格局的科学优化倾注心力......这些来自各方群体的智慧，对于完善立法思路，科学设定法规内容发挥了重要作用，确保法规立得住、行得通、真管用。

筑基：科学设计划定“硬杠杠”

优化框架作减法。《条例》共三十四条，在篇章结构方面采用更简洁、更灵活的体例结构，不分章节，规避“小而全”“大而全”模式。同时，为精简条文，在立法技术上，探索“三段论”模式，主要规定立法目的与适用范围、相关部门职责、管控与倡导行为，最大限度减少无实质性内容的条款，力争“条条不可或缺、款款掷地有声”，体现了“小切口”立法精准管用的特点。

立足实际作加法。《条例》作为一部探索性法规，力求在条款细化、标准明确、易于操作上下功夫。一是合理确定库区周边管理的原则。在立法过程中，首先是将生态保护摆在优先位置，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持在保护中发展、在发展中保护，明确提出“坚持生态优先、绿色发展、政府主导、部门共治、社会参与、协同治理、综合利用的原则”。二是科学划定库区周边管理的具体范围。《条例》学习借鉴《陕西省渭河保护条例》城乡区段划分渭河生态区范围的划分思路，统筹生态保护与民生发展，将东庄水库库区保护范围线外延一千米区域内的地带作为东庄水库库区周边管理范围，为精细化管理奠定了空间基础。三是建立严格的库区周边管控措施。《条例》结合库区周边实际，明确在库区周边管理范围内，除执行法律法规有关规定外，设定了7种禁止行为，分别为：新建、扩建化工园区和化工项目；新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建增加排污量的建设项目；采石、采矿、挖砂等影响生态环境的活动；向水体或者河道倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物，或者在渠道、最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物；破坏野生动物栖息环境和野生植物生长环境；破坏生态治理修复工程和设施；损坏、擅自移动界桩、界牌及保护标志，为库区周边生态安全构筑起不可逾越的法治“高压线”。

创新引领作乘法。习近平总书记“让黄河成为造福人民的幸福河”的殷切期望，也是泾河综合治理的最高追求目标。为充分发挥立法的引领和推动作用，使其不仅局限于是一部“生态保护法”，同时也是一部“发展促进法”，在《条例》制定伊始，便定下了“生态保护优先，兼顾区域高质量发展，保护传承弘扬泾河流域文化”的总基调，明确了坚持生态优先、倡导绿色发展。《条例》在保障库区周边生态安全的基础上，对库区周边实行绿色发展予以支撑，提出了科学布局产业和建设项目、生态保护修复工程、发展生态旅游、建设绿色生态走廊等规定。这些协调生态和发展的“软性”规定破除了制约库区周边经济发展的“紧箍咒”，为泾河沿线的绿色发展提供了法治保障，推动泾河综合治理与区域可持续发展深度融合。

远航：守护“渭北明珠”的时代答卷

反复打磨，终成“正果”。《条例》已于2025年4月23日咸阳市第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，经陕西省人大常委会批准，即将正式施行。省人大常委会审议时充分肯定咸阳市制定的《条例》特色鲜明、务实管用、站位高远，具有重大战略意义。这是对咸阳立法担当的认可，标志着咸阳以法治方式落实黄河国家战略、守护区域水安全迈出了关键一步。

良法乃善治之前提。待到工程建成后，一座集湖光山色、高山峡谷、现代化大型水利枢纽为一体的高峡平湖，将矗立在渭北高原，守护关中，润泽万民。这部凝结着各方智慧与心血的地方性法规，必将以其法治之力，护航泾渭清流，赋能“渭北明珠”，在谱写陕西高质量发展新篇章、建设造福人民幸福河的伟大征程中，留下浓墨重彩的法治印记！